在公款管理中如何体现法治精神

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[良好公共资金管理的三个不可逾越的底线是:合法授权、合理分权和使用监督]

一切都很容易，但公共资金很重要。公共资金很长，而预算和国库很大。笔者认为，《预算法实施条例(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)与法治精神、底线规则和国库管理制度的背离，给公共资金管理留下了诸多隐患。庞大的公共资金规模关系到纳税人的核心利益、政府的治理能力乃至治理的合法性，是一件大事，不容忽视。

公共资金管理中的权力平衡原则

法治的本质在于限制权力，保护人民的权利。纳税人支付所有的政府开支，但自己管理这些开支是不可能的，也是没有必要的——必须委托给公务员。然而，纳税人仍然保留公共资金的集体所有权。因此，我们相信以下事实是不言而喻的:公务员肩负着妥善管理公共资金的重大责任----确保安全和绩效。在我国，受托管理公共资金的公务员主要在行政部门。

《意见稿》与法治基本精神的背离，首先表现在赋予财政部门在公共资金管理过程中过于宽泛的行政自由裁量权:从预算编制、编制、审查、调整、执行到事后评估，从现金流入、现金流出、现金余额(目前存放在国库单一账户tsa中，也存放在大量财政账户中)，以及政府银行账户中的剩余现金投资，从会计记录到财务报告，从资金调度到政府。同时，相关的权力制衡机制在《意见稿》中几乎看不到，尤其是人大和央行的角色、权力和责任。

在管理公共资金时，有必要给予财政部门适当的酌处权，但底线是行政部门的酌处权不能太大，以致不能得到有效的约束和监督。公共资金管理极其复杂，环节多，空寻租现象严重，监管难度极大，尤其是投资支出。公共资金管理从支付到最终支付到收款需要经过多少个环节？很少有人认真考虑这个极其重要的问题。如果整个过程——包括前台的预算管理和后台的现金管理——都在一个行政部门的控制之下，没有一个实质性的权力平衡机制，法治就不可能在公共资金的管理中扎根。

公共资金管理中最重要的制衡原则是，管理预算和现金(财政资金)的权力、管理预算的权力(从编制到审查到执行和评估)以及管理政府现金(包括银行账户)的权力不应集中在一个行政部门。这些权力是典型的不相容的权力，如果没有适当的分离和制衡，就会产生腐败风险。

《意见稿》没有对全国人民代表大会和中央银行在政府(国库)现金管理中的作用、权力和责任作出实质性规定，但规定了财政部门的大量权力——涵盖从前台到后台的所有实质性权力。因此，复杂的公共资金管理过程的所有重要信息几乎完全集中在一个行政部门，甚至NPC作为立法机构和最高权力机构，都不知道它，而中央银行的知识相当有限，更不用说公众了。

内部控制的基本原则之一——四眼原则——被直接违反了。这一原则的基本含义是，一个组织内部的信息必须由至少两个人同时知晓。这样，秘密信息可以变成公开信息，权力不容易被过度确定。

我们无法一一列举相关法规中的漏洞，尤其是政府银行账户设置、支付方式(包括先垫付后汇总清算的破坏性方式)和资金调度上的过度自由裁量权。

例如，第六十九条第二款规定:“中央各部门、各单位不得接受地方各级政府及其部门的补贴，但法律、行政法规或者国务院、财政部规定的除外。”许多地方政府都很富有。根据这篇文章，只要财政部同意，地方政府可以给中央部门和单位钱。我想知道“补贴”是否包括赞助？赞助可以理解为“给钱”或“给钱”吗？如何将其与权力和金钱交易区分开来？在中国，中央部门和单位可以给地方政府带来太多好处。以“管部门、赚钱”为形式的寻租和设租是否还会减少？

公共资金管理的三条不可逾越的底线

良好的公共资金管理绝对有三条不可逾越的底线:合法授权、合理分权和使用监督。意见稿中所有这些都有一定程度的偏离。

就法律授权而言，《意见稿》对一系列重大公共资金管理问题采取“财政部报国务院批准”的方式，实质上排除了NPC作为公共资金管理法定授权人的地位。

例如，第七十二条第一款规定:“中央预算权责发生制的具体问题，由财政部报请国务院批准。”这是许多神秘条款之一。预算分为两类:数字预算和现金预算。在现行体制下，各级人大只审批数字预算，不审批现金预算。当两种预算——数字和现金——不能匹配时，全国人民代表大会只审查和批准“数字”，而不是现金。NPC能看到和管理的只是数字。这些数字是否与现金相符完全是另一回事。构建神秘条款只有一个目的:尽可能扩大自由裁量权，从而超越法定授权和其他底线。

就合理分权而言，公共资金管理权的横向分配至少应与纵向分配同等重要，但如何在同级人大、财政等部门之间合理分权却鲜为人知。从法治的角度来看，授权和拨款这两项预算权力应该属于NPC，但后者被分配给财政部门和其他部门。现金管理的权力过度转向财务部门；央行在很大程度上被边缘化了。

与此同时，在财政部门与其他支出部门的权力博弈中，空的权力被法定支出、部门专项资金和区块分配过度挤压，导致财权和行政权的横向分配混乱。新的预算法和意见草案在这方面取得了重大进展:将财权集中在金融部门。这是值得称赞的，有助于克服“金融功能肢解”和金融权力过度分散的问题。

就监控的运用而言，《意见稿》过分集中了金融部门的现金管理权，却回避了制衡机制，这将埋下许多公共资金安全隐患。这是《意见稿》中关于资金管理的条款的出现。

公共资金管理的第三条底线是，公共资金的使用必须在立法机关的有效监督下进行。我们绝不能忘记“谁代表纳税人”的常识。

尽管NPC在公共资金管理中的地位和作用有限，但有必要区分角色和行为者:即使行为者没有很好地发挥作用，他们的作用也必须得到尊重。在包括现金管理在内的一系列重大问题上，意见稿没有体现出应有的尊重。

“使用”包括现金调度-流入和流出调度、部门或机构间调度、各级政府间调度，还包括剩余现金投资和银行账户设置。就其实质重要性而言，动用公共资金的权力甚至超过了“审批预算和决算”的权力。但是，在《意见稿》中，全国人大不能参与现金管理的全过程，因为没有规定公共资金的使用必须受立法机关的监督，甚至没有规定事后定期向全国人大报告现金流入、流出、余额、投资和银行账户。

背离中央银行的国库管理制度

新预算法坚持国库经理制，这是政府现金(国库)管理制度的基石，经受住了时间的考验，这是一个非常明智的决定。然而，作为附属法律的《条例》--本文所指的《意见稿》，已经将上级法律明确规定的中央银行国库经理制度转变为实体代理制度。

从本质上说，《意见稿》背离了经理制的四个核心内容:(1)国库是指国库，而不是其他；(2)财政部和中央银行都对中央政府负责；(三)财政部与中央银行在国库事务管理分工基础上的合作关系；(4)两种直接支付(直接支付给运输服务协议和由运输服务协议直接支付给供应商)和基于运输服务协议的政府现金余额和交易信息的集中，可以一次性解决我国公共资金管理中一系列长期存在的重大问题，是与公共资金管理的安全性和绩效相适应的最佳安排。

现在的问题是:意见稿中关于资金管理的规定造成了对经理制的实质性偏离，使其变成了实质性的代理制度。

特别明显的是，中央银行作为国库管理人的作用、地位、权力、职责和任务在诸如“负责中央财政”(第74条)和使中央银行作为“国库业务处理机构”(第17条和第76条等)的条款中消失了。)。《意见稿》中的一系列条款直接或间接地提到了“政府”而不是“金融”，这违背了常识。常识是，政府是政府，而财政部门是政府的直属行政部门，两者之间没有平等的关系。对政府负责并不等于对财政部门负责。

应该强调的是，在现金管理中，财务部门和中央银行是在分工的基础上进行合作的，而不是“你从属于我，我让你做什么你就做什么”的代理关系。后一种关系被扭曲了，这不仅违反了法律，也不符合他们平等的行政地位(两者都属于国务院的部门)。央行不是一个财政部机构，而是一个真正的财政部经理和财政部的直接经理。

虽然规定了财务部门享有过于广泛的现金管理权，但《意见稿》没有注意“什么是国库”、“国库在哪里”、“一级政府账户(国库单一账户:tsa)”、“除tsa以外的所有其他公共账户必须每天向tsa清算以确保零余额”、“tsa直接支付给收款人而不是预付款清算”、“tsa和部门及机构账户应开立”。根据《意见稿》，政府现金管理系统基本上回到了高度分散的状态，类似于2001年改革之前的状态。对公共资金的监管将再次变得非常困难，管理成本将非常高，对公共资金的流通进行逐一、全过程、实时的监控将变得非常遥远。

公共资金管理太重要、太复杂、太专业，存在很多问题。到目前为止，《预算法》及其实施条例能够为“公共资金中国梦”提供最好的保障。然而，意见草案远远不能令人满意。总而言之，对于一个核心主题——如何在公共资金管理中体现法治精神——没有适当的回应，对过度的行政自由裁量权也没有有效的制约、平衡和监督。

(作者是中央财经大学财经学院院长兼教授)