清华教授谈老龄社会养老：吃饭靠国家改善靠自己

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根据十八届三中全会的规定，真正的社会保障顶层设计始于2014年。

3月4日，《中国商报》就当前社会保障体系的身份认同、不可持续性和结构不合理等问题对杨燕绥进行了专访。

杨燕绥说，应该建立社会保障制度，养老金制度应该坚持社会统筹和个人账户相结合。根据公共物品和准公共物品的原则，国家负责基本养老金，这样每个人在年老时都可以有食物。

同时，应完善个人账户的公共治理，将部分企业分红分配给养老基金，以增加基金的价值并保持基金的价值，使老年人能够利用它们改善生活。

过高的税率和不合理的结构

中国商业新闻:社会保险是一个发现、管理和分配资金的过程。当前社会保障体系不可持续性的最显著表现是什么？

杨燕绥:为了筹集社会保障资金，我们必须避免高利率影响企业发展和减少就业的问题。我们刚刚遇到了一个大问题。目前，五险一金的总费率高达工资总额的64%，费率结构不合理，养老保险费率过高。

顶层设计应考虑企业成本和个人财务生命周期，不应将社会保障视为政治成就而忽视整体问题。刚工作到20到40岁的年轻人不得不抚养孩子和买房子。如果这个比率太高，年轻人将买不起房子，养不起孩子，看不到未来；然而，企业负担不起大学生，也找不到熟练工人。这些问题非常严重。

日报:十八届三中全会决定“适时适度降低社会保险费率”。实施中的阻力在哪里？出路在哪里？

杨燕绥:高社会保障率已经成为社会保障改革的一个制约因素。首先，养老金率太高。养老金原本是长期积累的，可以通过分享改革成果和通过经济发展收取投资红利来贴现，而且利率可以更低。相反，在中国，养老金没有折扣，个人账户中积累的资金被用来偿还历史债务。养老金率高于已经进入超高龄社会的德国，目前德国的养老金率为19.3%。

第二，利率结构混乱。养老保险率不降，医疗保险率不升，难以满足基本医疗服务需求的增长。如果降低养老保险费率，将会有越来越多的省市出现当期的收支缺口，如果不看3万亿元的社会保障基金余额，只能支付一年以上。为应对老龄化，养老基金应相当于gdp的50%~100%，这与中国相差甚远。这是清华未能通过养老金指数的原因之一。

改善个人账户的出路

日报:党的十八届三中全会也提出要坚持统一账户和完善个人账户相结合的制度。面对超过2万亿的空账户，如何改善个人账户？金融能承担个人账户的负担吗？

杨燕绥:1998年，本届政府能够负担国有企业富余人员和提前退休人员的历史债务，这些债务被视为支付服务基金和个人账户。地方债务用3万亿地方余额偿还，其余用国有企业股息和资产转让偿还。

但是，我们将来如何继续支付基本养老金，而不挪用员工缴费的8%？这个问题在经济上是不可接受的。金融面临“三面”:一是国内生产总值增长率下降，财政收入减少；第二，人口老龄化加剧，支付压力加大；第三，养老年龄早，正规劳动力市场弱，灰色劳动力市场很强，缴纳所得税和社会保险费的人数减少，社会保障缺乏稳定的资源。

在顶层设计上，一是建立中央统筹的基本养老金，二是完善个人养老金账户。个人账户包括职业养老金、企业年金、个人储蓄和营业点转换养老金。

顶层设计的难点是什么

日报:去年10月，你还应官方邀请参加了养老保险顶层设计闭门研讨会。当时，讨论非常热烈，但将近半年过去了，没有看到具体的计划。在社会保障的顶层设计中遇到了哪些困难？

杨燕绥:有三个困难:一是二元结构调整；二是综合信息管理；第三，养老基金的投资管理。

养老金应该是由国家基本养老金和个人养老金储蓄组成的二元结构。现在政府在制定政策时混淆了公共产品和准公共产品的界限，这带来了许多问题。

国家基本养老金是一种公共物品，因此它应该是公平的，而不是同一性的，缩小差别，并保证所有老年人的日常开支，如吃饭和穿衣。个人养老金储蓄是准公共产品，强调效率，鼓励更多的工作、更多的储蓄和更多的福利，用于改善老年人的生活，如旅游和社交。

养老金对工资的替代率预计将达到80%以上，这是指这两个账户的归集，仅靠政府是无法实现的。只有强调公平和效率，养老金制度才能持续。如果公共部门的工人不想支付，他们也想获得高额养老金；如果企业的员工想提前退休，他们将被重新雇佣到灰色劳动力市场，以获得第二份收入；每个人都乘公共汽车去，利用公众。没有人造汽车和驾驶汽车，公共汽车走不了多远。

如果个人账户能够保值增值，没有政府的鼓励，许多人会愿意推迟退休(退出劳动力市场而不是退出单位)，积累更多养老金，改善老年人生活。即使他们英年早逝，他们也可以在不赔钱的情况下增加家庭遗产。

日报:近年来，各级政府在金融保险项目上投资超过80亿元，但社会保障的质量仍有争议。原因是什么？

杨燕绥:顶层设计中缺乏数据库是另一个瓶颈。参与讨论的每个研究小组的数据都是广泛的官方数据和他们自己的假设，口径不一致，可信度低。国际组织的专家更是束手无策。

近年来，国家投入大量资金建设信息系统和数据库，但这些数据分散在各个部门，这些部门把信息视为自己的资源和权力，没有建立共享机制。如果这个问题得不到解决，就不能讨论顶层设计和系统构建。

数据对于中央政府统筹基本养老金非常重要。只有当数据向上集中时，才能有顶层设计和长期预算，以避免重复付款、漏付款和对死者的付款。

党的十八届三中全会决定坚持精算平衡原则，这是一个持续的问题。一个有许多龙控制水和孤立的信息岛的管理系统不能提供完整的数据。国家统计局依靠城市派遣小组，有很多遗漏，比如那些死于养老金支付的人，那些有工作的人，那些住在廉租房里的人。

每日新闻:如何改变这种“无数颗心”的状态？

杨燕绥:我们团队在最近的项目报告中提出了“三级财政、四级信息管理”的服务型政府责任制。三级财政是中央、省、市、县，资金不在中间截留；四级信息管理是指社区收集信息(包括网络窗口)，市、县政府建立居民档案，省、中央政府建立数据库和共享平台。服务型政府建设的一个对联，即“数据向上集中，服务向下传递”，横向审批是“顶层设计”。

日报:养老金的增值和保值已经引起了广泛关注。养老基金投资管理的方向是什么？

杨燕绥:根据党的十八届三中全会的报告“完善个人账户，保护受益人利益”，职工缴费的8%可以分解，一部分纳入社会统筹，一部分纳入个人账户。

为了鼓励个人储蓄养老金，有必要推迟征税，设定养老金的起征点，委托优秀的法人来照顾他们，将三分之一投资于股票市场，三分之一投资于国债和大额储蓄，三分之一投资于高质量的工业项目，这样可以完全保值和增值。这是一个公共治理问题。

如果个人账户的真实账户操作不能摆脱银行利息和通货膨胀，那就是政府的失败。一些养老金可能害怕进入资本市场，因为他们担心无法有效控制股市的黑箱操作，并担心这将导致政治风险，这也是政府的失败。

三点政策和七点实施

日报:你一再强调社会保障制度是“三点政策，七点实施”。为什么执行如此重要？

杨燕绥:社会保障体系的建设不仅需要政策共识，还需要立法。顶层设计应包括一个执行系统，该系统应避免“不付账就点菜”和“太多的心和使用错误的资金”的工作方式。

当务之急是建立一卡通社会保障卡，以社会保障权益记录为核心，建立多部门信息共享机制，完善居民档案和信用信息管理。例如，应根据经济情况调查的结果支付社会援助，应保证向真正需要帮助的人提供有限的财政资金，以减贫为绩效，而不是以支付的金额为绩效。如果纳税人的钱被送去不该送的地方，那就是政府的失败和违约。

其次，建立居民档案需要一个权威机构，即国家社会保障局。凡60%以上的居民和企业参与管理和服务的，应依法建立独立机构，建立中央与地方合作、网络形式、无缝隙的无缝公共服务体系。

例如，根据《公务员法》，美国的社会保障总局、澳大利亚的中国联合组织和欧盟国家的社会保障银行都直接编入预算，隶属于最高行政部门，不能分散在各个部门。

该部系统是一个综合决策部门，附属有许多执行机构、参考机构、培训机构和社团。这种“脂肪肝”现象急需改革。这项改革不需要增加人员，只需要整合机构，集中分散在各个部门的职能，通过信息化和服务外包提高公共服务能力和质量。

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