地方市政债或将审慎放开 全国人大常委会三审《预算法》修正草案

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现行预算法中地方债券发行的内容主要体现在该法第28条中，即除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。据《21世纪经济报道》记者介绍，《预算法》第三次试行稿中有很多关于地方债务发行的内容，包括八项，涉及债务发行主体、债务发行规模、债务资金使用、债务偿还担保等主要规范性条款。

北京大学财经研究中心主任、中国财税法研究会会长刘剑文教授认为，预算法第三稿中关于地方债券发行的条款是对原预算法第28条的细化。原条款并不意味着债券不能发行，但没有明确相关事项。《预算法》第三次审查是一个突破，主要是对条件、审批、发债主体、规模控制等进行了细化。，并谨慎地释放。”他说。

《21世纪经济报道》记者的采访显示，省级政府是发行债券的主体后，如何使用辖区内的债务资金，如何将债务作为赤字纳入同级预算调整计划，也成为了财政和税法专家关注的焦点。

你为什么要发行市政债券？

现行《预算法》于1994年通过，已实施近20年。预算法第28条规定，地方各级预算应当按照量入为出、收支平衡的原则编制，不得出现赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

同年，为调整中央和地方政府之间的财政关系，启动了分税制改革。分税制改革形成了“财权逐层上移，行政权逐层下移”的局面。为了筹集公共服务和基础设施建设的资金，地方政府绕开预算法的约束，通过搭建融资平台来举债，甚至通过应付款、融资租赁、信托、bt等方式举债。借款方式层出不穷，而且越来越不透明。

央行研究局首席经济学家马军此前通过国际比较研究发现，在中国地方债务余额中，透明度较高的地方政府债务比例仅为10% (90%是一种透明度较低的融资方式)，在他比较的几个国家中，中国的债务透明度最低，如美国、英国、德国和澳大利亚。

“中国地方政府债务的透明度较低，这使得在债务发生之前和发生期间很难控制债务，这很容易导致债务过度，并最终集中于风险。”马军在《地方债务改革路径》一文中指出。

市政债券相对透明，因为市政债券在发行前需要当地人大的批准。在发行债券的过程中，整个资本市场都知道谁是发行主体，发行多少和做什么。因此，市政债务成为解决地方政府债务问题的更好选择。然而，要发行市政债券，地方政府必须首先修改预算法。

此前，《预算法》第一次允许地方政府发行债券，但一些专家和全国人大法律委员会认为地方政府债务膨胀，风险太高，因此删除了允许发行债券的条款。

NPC法律委员会副主任李飞表示，预算法第三稿将允许地方政府通过发行市政债券筹集资金。主要融资主体是经国务院批准的省、自治区、直辖市，但总额由中央政府控制。此外，发行市政债券的省级政府应有稳定的偿债资金来源。

“这符合中国的国情，因为中国是一个统一的国家。如果地方金融风险扩大，中央政府必须落实到底。”一位未透露姓名的金融和税务专家告诉《21世纪经济报道》记者。

根据国家审计署2013年的审计报告，截至2012年底，全国政府债务比率为113.41%。据审计，债务风险总体可控，但也存在一些违规行为。例如，一些地方政府通过bt非法举债，向非金融机构和个人借款，并通过出具安慰函和承诺书进行担保。

在这方面，《预算法》第三稿明确规定，地方政府不得以法律以外的任何方式举债和为他人债务提供担保；非法借款或者为他人提供担保的，应当承担相应的法律责任。

如何分配债务资金？

李飞介绍说，发行债券的规模由国务院报全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会批准，债务资金只能用于资本支出，不能用于一般支出。一般支出主要是指国家权力机关和行政机关的支出，而资本支出是指基础设施建设领域的支出。

这条规则可以防止中国陷入类似欧洲的债务危机。欧洲债务危机的一个原因是债务国在一般支出上花费了过多的债务资金。

李飞还介绍说，市政债券的主要发行者是经国务院批准的省、自治区、直辖市。在此之前，一些地方政府试图独立发行债券。

2011年，根据预算法第28条第2款，经国务院批准，上海、浙江、广东和深圳成为自行发行债券的试点。2013年，江苏省和山东省被列入试点省份。六省市的还本付息是由财政部支付的，所以债券严格来说不是市政债券。

“经过几年的试点，上海等地在发行债券方面积累了一些经验。市政债券可能会在发行试点债券的几个地方发行。”中央财经大学金融学院教授、中国金融-鹏远地方金融投融资研究所执行主任温来成告诉《21世纪经济报道》。

上述不愿透露姓名的财税法专家指出，地方公共基础设施建设的责任主要不是由省政府承担，而是由县市基层政府承担。“基层政府如何获得与权力支出相匹配的资金也是一个问题。”

此前，上海等地独立发行债券时，财政部规定地方政府债券收入可以用于省级直接支出，也可以借给市县政府使用。浙江省财政厅厅长钱菊燕在2011年浙江首次发行80亿元债券时明确表示，80亿元全部用于市县，资金用于保障性安居工程等重点项目建设。

但是，在第三次试点草案中，对于市政债券是否采用省级财政向市县转移的方式，以及如何在市县之间分配债务资金，并没有明确的规定。

地方人大的函数几何？

关于市级债务的管理模式，李飞介绍说，省级政府按照国务院规定的限额举借债务，作为赤字列入同级预算调整计划，报同级人大常委会批准。

中国人民大学法学院教授、财税法研究所副所长朱大奇对《21世纪经济报道》表示，债务只在预算调整中考虑，实际上避开了地方人大的约束。

“地方人大更多的是地方官员，地方官员有借钱的冲动。地方人大对发债的控制没有体现出来:地方人大对发债的合理性、必要性和可行性缺乏控制。”他说。

他认为，在经济危机等异常情况下，通过预算调整发行债券进行公益性基础设施建设和筹集建设资金是可以理解的；但是，在正常情况下，债务资金必须纳入年度地方财政预算，用于完全可预测的基础设施建设，如经济适用房建设。

刘剑文认为，全国人民代表大会将在3月举行，而省级人民代表大会将在1月或2月举行。各省的定额由国务院报全国人民代表大会批准，经地方人民代表大会批准后发给地方人民。这只是一个程序问题。

刘剑文还介绍说，新法案或修订法案一般都要经过三次审判，但这并不是绝对的:有些法案不能通过第三次审判，有些法案可以在一审中通过，比如企业所得税。“全国人民代表大会审议并通过了一项法案，但如果它失败了，它将形成一种修正案。第三次审查草案将通过多种方式征求意见。”他说。

此前，《预算法》经过二审后在全国人大网站上公布，获得的意见超过30万条，打破了全国人大立法史上征求个人立法意见的记录。

在市政债券的发行通过法律后，配套的改革措施需要得到推进。天津财经大学经济学院副教授张平告诉记者:“地方政府自主发行市政债券，一些基础工作要做好。例如，需要对市政债券评级和信息披露进行明确监管。”

据《21世纪经济报道》记者介绍，目前作为评级基础的地方政府资产负债表，年末仅根据权责发生制进行调整，这不是严格意义上的会计报表。有必要建立权责发生制政府财务报告制度。(编辑谭沈建利)

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