环保体制改革短期或难“胎动”

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据该人士透露，今年以来，各领域改革不断深化，推动“大规模环保体制改革”已成为一种集体呼声。然而，这次提交审判的《环境保护法》修正案在这方面写得并不多。责任的定义越来越多，但权利的加强仍然不变，这使得我们今后的工作越来越困难。

一位环保行业资深研究员告诉记者，经过前两年的热炒，环保行业现阶段普遍持观望态度。原因是环境保护是一个政策驱动的行业，市场预期体制改革将加快此前出台的一揽子政策的落地步伐。“但如果体制改革没有相关法律的‘护卫’，就很难指望有实质性的开始。”

修正案很少提到“机构改革”

据《中国证券报》记者报道，提交四审的《环境保护法》修正案在征求意见稿的基础上，提出了生态补偿、信息披露、清洁生产和环境监测等管理制度的诸多完善条款。例如，在生态补偿方面，首次从法律层面明确了各级政府应建立和完善生态补偿制度，增加中央和地方财政生态补偿专项转移支付。在环境监测方面，也首次明确提出国家控制和省级控制的重点排污企业应实时发布企业污染物排放监测数据。

修正案还强调了地方政府对区域环境质量的责任，提醒地方政府告别污染监管中的“一亩三分地”意识。业内专家认为，这将直接有利于目前正在进入深水区的北京、天津、河北等雾霾控制区的联合防控。

然而，在上述地方环保部门，这远远不够。环境保护涉及国计民生，污染控制已上升到国家战略高度。然而，现有的政策管理体系和法律法规跟不上节奏。要从根本上重构环境保护法律体系，理顺各级权利义务机制。“仅仅依靠一些小打小闹不能满足时代的要求。要确立行业综合改革的法律地位，尽快启动一轮行政管理体制改革。”然而，很难从第四修正案草案中看到与制度改革有关的词语。

湖北经济学院院长吕忠梅告诉记者，尽管在空气、水和土壤领域有无数的污染防治政策，但在实施层面上存在一系列制约因素，矛头也指向地方政府薄弱的环保监管。她指出，借鉴国外环境保护管理的经验，不仅要强调各级环境保护部门防治污染的责任和义务，还要强化其行政监督职能。因此，自去年下半年以来，一直有人呼吁设立“环境保护部”。上述当地环保人士别无选择，只能说这一呼吁激起了基层环保人士的无限期待。然而，《环境保护法》修正案很少涉及这一问题，这可能意味着在短期内，体制改革进程仍难以实质性启动。

基层部门“小马车”

事实上，一些部委的高层官员也对环保行业的体制改革做出了回应。环境保护部部长周生贤在2011年11月发表了一篇文章，指出中国目前的环境保护管理体系还不完善，全社会参与环境保护工作的共同努力还没有形成。仍然存在一些制约环保事业发展的制度性问题，环保监管不力的局面没有得到扭转。基层环保部门普遍存在“小马拉车”现象。

对于这种现象，记者在采访基层环保部门的人时经常被提起。去年11月，当记者调查河北省某市的雾霾治理情况时，当地环保局官员坦言，虽然中央政府多次向地方政府提出雾霾治理申请，但作为一个基层环保部门，往往感到无能为力，多数情况下，真正起作用的是舆论压力。“由于环保行业目前的管理职能涉及多个部门，一旦发生污染事件或进行日常环境执法，没有任何部门进行统一监管，严重影响了污染控制政策的实施效果。污染控制效果不明显，矛头直指环保部门。”

上述地方环保官员进一步指出，新修订的《环境保护法》草案增加了一些新条款，以解决污染企业“守法成本高、违法成本低”的问题。最典型的情况是，地方环境保护部门可以对未能在时限内控制污染的大型污染企业实施持续处罚，而不是多年前实施的“一次性交易”。但与此同时，从法律责任的设定来看，修正案似乎为政府，尤其是环保部门增加了更多的法律责任条款。“我们现在整天和污染企业玩‘猫捉老鼠’的游戏。责任和义务是巨大的，但能够展示的权利是有限的。”

环保板冷却

对于市场参与者而言，过去两年炙手可热的环保行业，今年以来遭遇了资金的观望。

一位资深券商研究员告诉记者，“十二五”以来，中央政府在大气、水、土壤等环境保护领域向地方政府出台了一系列规划、财税优惠政策。“在2012年和2013年，雾霾天气继续肆虐，这使得a股空气污染防治概念股‘一切都会上涨’，但从财务报告数据来看，大多数公司的业绩从未达到市场预期。”

根据国家相关环保规划设定的目标，环保产业中长期投资需求至少可达4.5万亿元。“但事实上，污染控制的有效性大大降低了，因为它是在地方政府甚至企业一级实施的。单纯依靠金融资金的投资来刺激数万亿元的市场显然是不现实的。上述研究人员表示，政府希望发挥财政资金的作用，吸引社会资本进入环保投资领域，但这种作用从未有效过。其背后的原因涉及很多方面，但最根本的原因在于目前环保产业的管理体制，包括政府部门参与环保的互动机制、政府与市场的关系等，还没有理顺，产业产业化的步伐一直在缓慢推进，所以资金自然选择观望。

当地环保部门的道说，环保产业的体制改革是一项涉及面广的系统工程，不可能取得全部成果。但是，以《环境保护法》的修改为契机，应该在法律层面上为其增加保障。

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