对话张斌：土地财政问题正倒逼地方债制度建设

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中国社会科学院财政经济研究所税收研究室主任张斌在接受记者采访时指出，要解决土地财政问题，除了进一步完善地方税制、调整和完善事权划分、财力与事权相匹配外，还需要建立健全地方政府基础设施投融资机制，如建立健全地方债券发行管理制度。

中国青年报:你能告诉我一些与土地直接相关的政府收入吗？

张斌:目前政府的收入有很大一部分直接或间接来自土地，尤其是国有土地的出售，这与房地产行业有很大的关系。在政府资金中，国有土地出让收入包括国有土地使用权出让收入、国有土地收益基金收入、农用地开发基金收入和新增建设用地有偿使用费收入。

在税收方面，耕地占用税、土地增值税和城市土地使用税也与土地开发利用相关。此外，虽然地方融资平台(地方融资平台是指由地方政府发起设立，通过配置土地、股权、费用、国债等资产，将资产和现金流符合融资标准的公司进行打包。，并在必要时以财政补贴作为对融资的偿还承诺加以补充——编者按)，抵押资产的具体条件是不同的，但以土地作为抵押借款是一种比较普遍的现象。然而，所谓土地财政，主要是指地方政府依靠出让土地使用权筹集资金，主要用于地方政府基础设施建设。

中国青年报:最近几年，国有土地的销售收入有没有增加？

张斌:总的来说，国有土地出让总收入在增加，2005年、2008年和2012年的增速低于上年，因为国有土地出让总收入主要受房地产市场的影响。

然而，政府预决算报告中的“国有土地出让收入”实际上是总收入，土地出让净收入是从拆迁补偿成本中扣除的，也是地方政府真正能够用于建设和偿还债务的资金。用净收入来衡量地方政府的可用财力更为准确。

据我所知，自2011年以来，由于征地拆迁补偿、土地开发支出、被征地农民补贴等成本支出比重大幅上升，地方政府土地出让净收入有所下降。此外，一些地区国有土地出让收入的减少也与可转让土地的减少有关。

中国青年报:为什么地方政府的财政收入如此依赖土地？

张斌:土地出让收入经常用于城镇化。在城市化进程中，地方政府需要巨额资本投资基础设施。然而，在当前城市化的高峰期，仅靠地方政府的税收和转移支付难以完全满足基础设施投资的资金需求。中国现行预算法不允许地方政府出现赤字。除中央政府发行地方政府债券和近期地方政府自主发债试点项目外，地方政府举债筹资渠道不畅。通过出让国有土地使用权获取收入，成为地方政府筹集基础设施建设资金的重要渠道。

地方政府通过土地出让获得资金来建设城市，城市基础设施的改善可以进一步提高土地的价值，这是许多地方政府“经营城市”的基本理念。应该说，近年来许多城市基础设施的改善在很大程度上得益于这一理念。然而，2008年金融危机后，为了刺激经济，中央政府启动了4万亿投资计划，许多地方基础设施项目也相继启动。地方政府投资规模扩大。在巨大的融资压力下，地方融资平台的债务迅速增加，其中许多以土地抵押或依靠土地销售收入筹集偿债资金。

《中国青年报》:有人主张通过调整税制来改善土地财政问题，即调整中央和地方政府的财权和财权。你怎么想呢?

张斌:土地财政问题与当前的财政体制、财力和事权的划分密切相关。然而，从财政角度来看，仅靠投资期的税收和转移支付难以满足城市化建设高峰期的基础设施投资需求。在西方发达国家，地方政府需要借钱，尤其是市政债券，为基础设施建设筹集资金。在中国，地方政府的借贷制度并不完善，因此它将高度依赖土地出让收入。

为了解决当前的土地财政问题，除了调整税制外，我认为有必要建立一个完善的地方政府基础设施投融资机制。按照中央城镇化会议要求，建立多元化、可持续的金融保障体系，建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公共设施的投资和运营，如在基础设施建设中引入bt机制。编者按)。这是政府利用民间资金支持非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。

《中国青年报》:一些地方政府通过融资平台融资时已经形成了一些地方债务，还款压力在一定程度上加剧了土地使用权进一步转让的冲动。在这种情况下，为什么要允许地方政府发行债券？

张斌:目前，相当一部分地方政府债务问题是“期限错配”(指风险缓释的期限，比目前的暴露期短——编者按)。例如，如果你借钱4年投资建设地铁，还款期将在地铁建成前到来。即使地铁建成了，也不可能在短时间内只靠车费来偿还本金和利息。然后，有必要使上述债务长期。

地方融资平台的债务证券化是使债务长期化的一种方式。对于真正用于公益事业，需要用财政资金偿还的债务，可以证券化为十年或二十年的债券，解决地方政府债务期限错配的问题。

《中国青年报》:地方融资平台的债务如何证券化，应该注意哪些问题？

张斌:目前，地方政府通过地方融资平台借入的债务往往用于不同性质的项目，包括有未来现金流的项目和无现金流的项目，以及公益性、准公益性和营利性项目。地方融资平台证券化后，首先要仔细区分各类项目，根据每个项目的具体情况设计不同的债务证券化方案。

地方政府融资平台债务证券化的关键是建立完善的运行机制，如偿债责任主体、证券化后的资金来源等。对于需要地方政府用财政资金偿还或由地方政府担保的债务，应纳入地方预算管理，做到规范透明。(记者周毅)

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