13年磨一剑 “查审分离”让案件办理又快又准

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编者按:自2002年以来，中国证监会探索了行政处罚调查与审判相分离的做法，即将以往行政执法调查与审判相结合的制度改革为案件调查与审判由不同部门处理的制度。以审审分离为核心的证券执法体制的进一步改革是我国行政管理体制的第一次改革，也是我国金融监管模式的一次重大变革。调查与审判分离的实施，改变了证监会成立以来调查与审判由稽查部门管理的做法，建立了案件调查与审判部门相互配合、相互制约的机制，初步建立了分工明确、职责明确、程序规范的处罚执法体系。

自2006年10月中国证监会行政处罚委员会成立至2014年12月底，共审结案件687件，作出行政处罚决定496件，市场禁入决定135件。近年来，结汇率一直保持在90%以上

■我们的记者朱宝珍

近日，中国证监会发布了两项行政处罚决定，分别由中信证券医药行业前首席分析师张明芳和当时的丽珠药业集团有限公司董事会秘书李汝才予以处罚..这两人因泄露内幕信息分别被中国证监会罚款20万元和10万元。

结果，一直在资本市场肆虐的通过微信朋友圈和微信群泄露内幕信息的案件终于告一段落。当然，在这个过程中，证监会也给了张明芳为自己辩护的机会。然而，一系列证据证明，张明芳获得的有关丽珠集团的信息并非独立于媒体报道或研究经验。

事实上，近年来，中国证监会处理违法案件的效率不断提高。案件之所以能够快速、准确地得到处理，取决于中国证监会在调查过程中实施的调查与审判分离制度。

《证券日报》记者了解到，自2002年以来，中国证监会探索了行政处罚调查与审判分离的做法，即将以往行政执法调查与审判相结合的制度改革为案件调查与审判由不同部门处理的制度。

中国证监会行政处罚委员会相关负责人对《证券日报》记者表示，通过改革，中国证监会内部建立了分工协作、监督制衡的新执法体系，由调查部门行使调查权，审判部门行使处罚权。审裁分离制度有效规范了中国证监会的行政执法行为，提高了行政执法的效率和质量。

中国整个证券市场的执法是一个艰难的过程。考试分离机制是中国证监会正在进行的一场革命。中国人民大学法学院教授、博士生导师叶林告诉《证券日报》记者。

与此同时，他表示，处罚委员会正在建立信誉，并严格、谨慎地处理案件。可能有很多违法行为，但真正受到惩罚的人相对较少，这可能就像制作一个精美的产品。我们应该先积累经验，然后再谈效率。

个人对审审分离机制的认识不仅在金融监管中发挥了一定的作用，而且在整个行政执法体系中对我国相关制度的试点和创新起到了非常重要的示范作用。未来，它将在证券法领域乃至整个行政执法领域占有一席之地。清华大学法学院教授唐鑫告诉《证券日报》记者。

同时，他表示，自2002年建立审裁分离制度以来，无论是定性指标还是定量指标都取得了突出成绩，这将对行政执法产生深远影响。

案件的内部审理已经实现

《证券日报》记者了解到，2002年4月25日，中国证监会宣布实施《关于进一步完善中国证监会行政处罚制度的通知》，并实施了“考试与考核分离”的决定。根据通知的要求，案件的调查和审理是分开的，调查部门负责调查，审理由处罚委员会决定，具体事宜由法制部门承担。处罚委员会由中国证监会各部门副主任及以上领导和派出机构负责人组成。

调查与审判分离的实施，改变了证监会成立以来调查与审判由稽查部门管理的做法，建立了案件调查与审判部门相互配合、相互制约的机制，初步建立了分工明确、职责明确、程序规范的处罚执法体系。

2006年以来，股权分置改革基本完成，资本市场基础工作进一步推进，资本市场可持续发展的基础进一步巩固，市场发展的体制机制环境发生了深刻变化。新形势对证券执法的效率和质量提出了新的更高的要求。原处罚委员会成员大多为兼职成员，其繁忙的日常工作有时会与案件的审理发生冲突，其时间和精力无法得到保证。此外，由于人员不固定，执法责任制难以落实。

根据国务院领导同志关于建立和完善中国特色证券执法体系的重要而紧迫的指示，经国务院批准，中国证监会进一步改革了以审断分离为核心的证券执法体制，设立了相对独立的处罚委员会和处罚办公室，对行政机关内部审理的行政处罚案件实行了专业化、专业化和专业化。

这是我国行政管理体制中的首例，不仅是我国行政处罚执行制度的重大创新，也是我国金融监管模式的重大变革。

经过多年的运行，侦审分离执法体制取得了显著成效，但也存在一些问题。因此，中国证监会于2013年开始进一步优化行政执法体系。

具体来说，一是加强稽查部门之间的联系与合作，建立快速办案机制，适应重大案件的办案要求，及时应对市场关注；二是盘活内部资源，调动全系统积极性，实现执法重心下移，全面授予中国证监会派出机构行政处罚权；第三，原来的两级试验改为一级试验。也就是说，将原行政处罚委员会的三人主持合议庭制度和全体成员的审判会议制度改为一人五人主持合议庭制度，这将进一步提高案件审判的公正性和权威性；四是启动委托证券交易所开展案件调查的试点工作；第五，探索建立行政和解制度，开展行政和解试点。

有四个制度优势

作为我国行政执法体制的重大创新，审裁分离制度符合金融监管和执法发展的国际趋势和内在规律，其优越性已被行政处罚实践所证明。中国证监会行政处罚委员会相关负责人表示，其制度优势主要体现在四个方面:

第一，审判组织的独立性。负责人认为，独立设立审判机构是构建正当法律程序的基本要素。证券期货执法案件往往涉及金额巨大，处罚结果可能对当事人的财产和人身权利产生重大影响。审判机构的独立设置和侦查部门不参与案件审判的事实，可以使处罚执法建立在客观中立的立场上，贯彻和解释公平公正的市场规则，消除不必要的执法干预，使案件处理更加公正合理。

第二是审判程序的司法化。刑罚执行是证券期货监管的重要手段，其权威性直接关系到监管的有效性。负责人表示，监管的权威性取决于监管者对公平的追求。在刑罚执行过程中引入司法要素，审判机构坚持中立、公正的立场，在告知和听证环节中不同程度地引用司法合法性程序，改变传统的简化行政命令服从模式，通过给予对方参与和理性辩论的机会和条件，逐步形成对市场上刑罚执行合法性的确信，使市场主体对中国证监会的监督执行法治化形成明确而稳定的期待。

第三，法官专业化。刑罚执行不是一个简单的标准应用，而是一个由专业人士主导的创造性的法律应用过程。该负责人表示，由于中国证券市场的新兴和转型特征，存在制度供给不足的问题。面对复杂的市场现实，尤其是遇到重大突发事件时，法律体系相当薄弱。在刑罚执行过程中，法官应阐明或填写法律本身的内容和细节，这些内容和细节因结构和技术因素而不能充分表达或不能详细列举，以达到法律规定的立法意图和本质目的。这就要求试验工作必须由具有深厚资质和丰富监理经验的相关专业人员承担。只有专业化才能确保正当的判决得以维持，真相得以发现，法律在复杂的审判过程中得以正确适用。

第四，审判工作制度化。负责人表示，独立性和专业性是确立处罚执法权威的重要保障，但也可能存在滥用权力、道德风险或抓捕监管人员等问题。加强监督制约，确保审判工作负责、高效、廉洁运行。这种监督和制约在外部是通过行政复议和司法审查实现的，在内部是通过建立审判制度、签批程序、问责制度、公开制度、人事管理制度等机制实现的。通过程序规则的完善，我们可以实现有形正义，最终实现执法正义。

调查与审判分离是中国证监会内部的工作分工。侦查部门和审判部门都在贯彻执行相关法律和政策，遵循严格文明执法的要求，是一个科学、合理、公正、高效的机制，能够让当事人在每一个案件中都感受到公平。中国证监会行政处罚委员会委员袁多然告诉《证券日报》记者。

对此，他进一步解释说，这主要体现在三个方面:第一，对于市场来说，它有利于营造一个公开、透明、公正的市场氛围，使市场参与者对这一制度有一个明确的期望和期待；其次，对于监管机构来说，调查和审判是由不同的人员进行的。一方面，有利于准确有效地查处违法行为，另一方面，也有利于避免异常现象的发生；第三，对于被处罚的对象，它实际上增加了获得救济的机会。由于处罚委员会首先拟作出行政处罚意见并向被处罚人发出通知，被处罚人可以根据自己的想法提出一些辩护意见，也可以申请听证。例如，在张明芳泄露内幕信息一案中，在听证会上，张明芳提出了自己的辩护意见，并要求证监会免除对他的处罚。

然而，在综合各种信息后，中国证监会认为张明芳的理由是无效的。

当然，这并不意味着在其他情况下，中国证监会没有采纳行政相对人的辩护意见。《证券日报》记者了解到，在大约20%-30%的案件中，证监会采纳了辩护意见，有的调整了处罚力度，有的甚至做出了不予处罚的决定。

我们严格遵循听证后告知以外的违法事实，不会因听证而增加处罚范围，而是依法进行。袁多然说道。

这给了惩罚者一个为自己辩护的机会。叶林说，就调查人员而言，他们努力调查和处理案件，自然希望每个人都为他辩护。通过惩罚委员会，至少可以保证一些人受到公平的礼遇。

在某些情况下，分歧肯定存在，包括调查部门和处罚部门之间的分歧，以及处罚委员会成员之间的不同意见。有时我们的讨论甚至非常激烈。行政处罚委员会成员张自学说，我们允许每个人充分讨论并保留某些意见分歧。

超越参考学习市场

五年过去了。就行政处罚案件及相关文件的质量而言，中国证监会在一些具体制度上可以与美国相比较，或者至少可以与世界上一些发达国家的相关制度相比较。我们有信心交谈。谈到审裁分开带来的变化时，唐鑫说，从一系列数字来看，近年来，我们查处的案件数量和罚款数额甚至超过了我们原来研究参考的一些国家和地区的市场。

这些数据可以充分反映出中国资本市场在各项指标上位居世界前列，也反映出中国市场的鲜明特点。唐鑫进一步说道。

应该说，这一创新体系的优势正在逐步显现，执法效率和质量明显提高。这可以从一系列数字中看出。

从2006年10月成立处罚委员会到2014年12月底，共审结687起案件，做出496项行政处罚决定和135项市场禁令决定。近年来，结汇率一直保持在90%以上。

从同期外国监管机构执法情况来看，2010年至2013年，美国证监会行政法官签署的初步裁定分别为19、35、31和67项；法国证券市场监管局在2012年完成了21起行政处罚案件；2012 -2013年，英国金融行为管理局做出了51项罚款决定。与这些国家相比，中国证监会行政程序结案的数量和速度保持在较高水平。

与此同时，行政处罚的力度也在不断加大。自2006年10月成立至2014年12月底，中国证监会共没收违法所得2117人，处以罚款，罚款总额超过20亿元。

根据行政复议和行政诉讼数据，涉及行政处罚的复议率从2006年的15.6%下降到2013年的6.98%，当事人的复议率(相对人对所有被处罚人提起复议的比例)从2006年的11.7%下降到2013年的6.7%。2015年上半年，在中国证监会提起的行政处罚行政诉讼中，一审胜诉16起，二审胜诉18起。司法判决进一步确认了中国证监会行政处罚决定的合法性。

2008年至2014年，中国证监会经行政调查，向公安机关移交了241起证券期货犯罪案件和线索。

此外，在执法实践中，中国证监会对非法主体提前向投资者支付报酬的做法进行了探索。2013年和2014年，保荐机构和大股东在证监会实施行政处罚前设立投资者补偿专项基金，并提前向合格投资者支付补偿，为有效保护投资者权益做出了有益尝试。中国证监会也积极探索行政和解制度，2015年3月29日《行政和解试点实施办法》正式实施，为证券违法行为的处理开辟了多元化的解决路径。

尽快消除立法倒置的障碍

由于特殊的社会、文化和司法背景，我国法院制度在证券市场法制发展的过程中面临着一系列法律制度内外的制约。唐鑫表示，在证券法律制度的发展中，立法和案件裁决需要共同成长，现有法律制度与市场创新之间的博弈，甚至违法违规行为都必须从行政处罚的角度进行处理。

他进一步具体解释了法律适用的实施。在相当程度上，与行政处罚委员会相关的行政处罚案件的披露起到了类似于美国联邦法院判例法的作用。特别是近年来，内幕交易案件在一些行政处罚决定中的推理，以及对证券法理论的吸收、消化和创新体现出较高的水平。

下一步面临的任务是如何发展。然而，应该说，它迄今为止促进了国内证券法的学术研究。唐鑫说，他希望行政处罚制度的发展能够跟上证券法的学术发展和司法判决的成长与发展。

叶林说，对于各种性质的混合案件，不可能仅仅依靠证券法。因此，这取决于惩罚委员会是否愿意开始。确实会有许多制度上的挑战。但证券市场是检验我国法律是否系统化的一个非常重要的标准。

张自学认为，要解决的困难和问题主要体现在三个方面。首先，在证券期货立法中，应尽快消除立法空白、立法失误、立法倒置等障碍。同时，作为依法治国、依法行政的重要法律，《行政处罚法》的修改也有必要尽快启动。第二，对于市场创新和发展带来的一些新问题，如场外资金调拨、高频交易中的高频申请和提取等，我们下一步应该继续研究和关注。第三，我们应该正视并积极处理行政诉讼的应诉问题。去年以来，中国证监会因行政处罚充当被告的案件越来越多，我们应该时刻准备接受司法审查，接受司法审查。

至于司法审查，我们的态度是尊重司法监督，尊重法院对我们依法作出的行政处罚决定的司法监督。我们不干预司法机构作出独立判决。袁多然说道。

在应诉方面，袁多然表示，首先要端正态度，冷静接受法院的指挥，进行辩论，并按法院要求提交书面意见。我们的工作人员作为中国证监会的代理人，在这方面做得很好。

在办案过程中，我们对案件做了充分细致的研究，在准确认定案件违法事实的同时，充分考虑了当事人是否有合法的行为理由。因此，在应诉时，我们对案件和法律非常熟悉，甚至对当事人可能提出的支持其申请的理由也非常熟悉，这就决定了我们的胜诉率非常高。袁多然说道。

(朱宝珍)