徐有俊：经济转型增速下调 更注重质量和效益

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2014年主要目标增长率的变化

与去年的实际情况相比，地方政府的经济增长率、固定资产投资和消费增长目标都有所降低。这是“十二五”经济增长的趋同，反映了未来经济发展面临劳动力成本等约束。

增长目标降低，阶梯分布在西部高，在东部低

为什么目标增长率会降低

与2013年相比，2014年国民经济目标平均增速下降1个百分点，东部地区经济增速低于中西部地区。其中，东部地区平均下降0.45个百分点；中部地区的平均降幅为1.42个百分点，主要受吉林省和黑龙江省经济增长大幅放缓的驱动；西部地区平均下降1.25个百分点。

从2014年公布的28个地方的经济增长目标，广东的目标是提高0.5个百分点至8.5%；有六个地方经济目标与去年相同，包括东部的上海和浙江，中部的江西和湖北，西部的新疆和西藏；与2013年相比，其他21个地方的目标都有不同程度的降低，呈现出西部高、东部低的分布格局。

笔者认为，地方经济目标增长率下调有几个原因:

一是中央组织部下发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核的通知》，明确规定了今后地方党政领导班子和领导干部的各项考核标准。其核心是各地区的国内生产总值和经济增长率不能作为绩效评价的主要指标。相反，质量、效率与经济可持续发展、民生改善、社会和谐与进步、生态文明建设、党的建设应作为考核评价的重要内容，资源消耗、环境保护、产能过剩消化、安全生产等指标应得到更多重视。总的来说，应该更加重视对科技创新、教育和文化、劳动和就业、居民收入、社会保障和人民健康状况的评估。

中央政府改进了地方政府的考核目标，取消了经济增长率的排名考核，转而采用发展质量、发展方式和发展后劲的综合考核指标，地方政府的考核由数量向质量转变，使地方政府降低了经济快速发展的动力。

其次，在经济发展过程中，地方政府注重长期与短期的结合，注重结果与成本的比较，注重质量与数量的融合。注重经济发展的长远利益，改变过去地方政府高投入、高能耗、高污染的债务管理做法，以增强经济增长，大幅提高杠杆，减少资源浪费，通过去杠杆化和去产能来增强经济发展的可持续性。

最后，地方政府降低经济增长目标是“十二五”增长速度的收敛，反映出未来经济发展面临劳动力成本等约束。这适应了当前国内外经济形势的变化，体现了“稳中求进”的总基调。

2013年完成东部最佳

将2013年各地实际经济增长率与地方“两会”设定的目标增长率进行比较，2013年有16个地方未能实现经济增长目标，15个地方实现了2013年设定的经济增长目标。平均实际完成增长率比平均目标增长率低0.61个百分点。

总体而言，东部地区实际完成增长率与设定的目标增长率之间的差距小于西部和中部地区。东部、中部和西部地区的实际经济增长率分别比目标增长率低0.03个百分点、1.01个百分点和0.73个百分点。其中，吉林、黑龙江和内蒙古的实际经济增长率明显低于目标增长率，分别下降了3.7个百分点、3.0个百分点和3.0个百分点。为了更好地与经济发展接轨，这三个地方也在2014年最大幅度地下调了经济增长目标。

从经济目标完成情况来看，天津、广东和安徽取得了较好的成绩，实际经济增长率分别比目标高0.5个百分点、0.5个百分点和0.4个百分点。

总体而言，各地经济增长放缓，上升幅度和空相对较小，经济下行压力较大。

2014年更加注重结构调整

从2014年各地制定的经济发展目标来看，他们不再追求过高的经济目标，而是更加注重经济结构的调整和转型以及民生的改善。

2014年，各地区平均gdp目标为9.66%，其中贵州和西藏最高，分别为12.5%和12.0%，北京和上海最低，分别为7.5%和7.5%。2012年和2013年的平均国内生产总值目标分别为11.2%和10.6%，2014年的国内生产总值目标比2012年和2013年进一步下降。

纵观东部和西部地区，2014年地方政府设定的gdp增长目标呈现“西部高、东部低、阶梯分布”的格局。东部省市国内生产总值平均增长率为8.8%，中部地区平均增长率为9.1%，西部地区平均增长率为10.7%。

消费物价指数的平均目标值为3.6%

2013年，价格上涨了2.6%。在产能过剩、需求不足、外围商品价格上涨乏力的背景下，通胀压力不大，其波动主要取决于基数效用和食品价格的波动。据估计，2014年消费物价指数将在2.7%左右，与2013年基本持平。考虑到大宗商品走势的不确定性和进口通胀压力的加大，今年地方“两会”高度重视价格调控。

从地方两会设定的2014年cpi目标值来看，今年各地物价涨幅主要定在3.5%和4%。西部地区在设定目标方面有很大的灵活性，除北京和湖北外，东部和中部地区的目标价格涨幅为4%。除其他地方外，价格目标涨幅为3.5%；西部地区的陕西、西藏、广西、青海和新疆今年的目标价格涨幅为4%，而其他西部地区的目标价格涨幅为3.5%。

地方政府着力完善以市场价格为主的价格运行机制，完善居民用水、用电、用气分步定价制度，稳步推进医药、医疗、教育、交通等公益事业价格改革。加大对困难群众基本生活价格的补贴力度，确保低收入居民日常生活不受物价上涨影响，全面推进保供应、抓流通、重监管、稳预期工作，保持物价总水平基本稳定。

固定资产投资增长率大幅下降

2013年和2014年的目标增长率

与2013年相比，地方公布的“两会”数据显示，今年全国固定资产平均增长目标下调1.81个百分点。东部地区的平均降幅为0.43个百分点；中部地区平均下降2.17个百分点；西部地区的平均降幅为2.50个百分点。

在24个有代表性的省市中，3个省市(天津、广东、云南)提高了目标，15个地方降低了目标，6个地方与去年目标相同。其中，宁夏、吉林、贵州、新疆、甘肃下调幅度较大，均超过5个百分点。

2013年实际增长率和目标增长率

从2013年各地固定资产投资实际增长率与地方“两会”设定的目标增长率的比较来看。除河北、黑龙江、辽宁、宁夏、陕西外，所有省市都实现了固定资产投资目标。其中，辽宁和黑龙江的实际完成率明显低于目标，分别比目标低4.6个百分点和6.0个百分点。广东、湖北、青海、云南和西藏分别比目标高出3.3个百分点、5.8个百分点、5.3个百分点、4.4个百分点和10个百分点。

总体而言，东部地区固定资产投资实际平均增速比目标高0.43个百分点；中部地区固定资产投资实际平均增长率比目标高0.3个百分点；西部地区固定资产投资实际平均增速比目标提高2.2个百分点。

中部地区实际完成与预期目标的差距小于西部和东部地区。西部、东部和中部地区实际平均投资增长率分别比目标平均增长率高出9.75个百分点、8.21个百分点和5.21个百分点。

西部地区的目标增长率已经大大降低

根据2014年公布的数据，除了少数地方没有降低投资增长率外，其他地方都不同程度地降低了目标投资增长率，全国平均投资增长率为19.6%。

与2013年地方投资实际增长率相比，2014年西部地区固定资产投资目标增长率大幅下降，而东部和中部地区固定资产投资目标增长率相对较小。

东部地区平均目标投资增长率比2013年实际增长率下降0.77个百分点，中部地区平均目标投资增长率比2013年实际增长率下降2.47个百分点；西部地区平均目标投资增速比2013年实际增速低4.72个百分点。

其中，贵州、宁夏、湖北、新疆、甘肃、青海今年的目标增长率与2013年的实际增长率相比大幅下降，降幅达到5个百分点。

社会消费品零售总额增长率略有下降

2014年，目标增长率下降

根据现有数据，今年的社会零售增长目标与2013年相比有不同程度的下降，总体下降了1.78个百分点。其中，东部地区平均下降1.25个百分点；中部地区平均下降1.67个百分点；西部地区平均下降2.25个百分点。

压缩“三大公共消费”拉动衰退

从2013年社会消费品零售总额实际增长率与地方“两会”预期增长率的比较来看，除天津实际目标与去年持平外，其他地方均未达到目标。

社会消费品全国平均实际零售增速比2013年目标低1.65个百分点，主要与去年“三公消费”压缩导致社会零售增速下降有关。

东部、中部和西部地区实际平均增长率分别比目标平均增长率低0.98个百分点、1.58个百分点和2.19个百分点。

增长率差异

2014年社会消费品零售总额增长目标与2013年社会消费品零售总额实际增长率不同，但总体变化不大。

东部地区广东和福建分别比2013年实际社会零消费增长率提高了0.8个百分点和0.3个百分点；中部地区的河南和湖北分别比2013年实际社会零消费增长率提高了0.2个百分点和0.2个百分点；西部地区陕西、广西、内蒙古和新疆分别比2013年社会零消费实际增长率提高1.2个百分点、0.7个百分点、0.2个百分点和0.6个百分点。

2014年政策优先事项

1.加强空气体污染控制，加强生态环境保护。加快新型城镇化建设，推进城乡一体化。着力改善民生，增强安全感。淘汰落后产能和过剩产能，促进企业升级改造。完善债务管理体系，建立风险预警机制

加强空空气污染控制，加强生态环境保护

随着工业生产的加速，空的燃气质量已经成为人们关注的焦点。今年，许多地方政府的工作报告都提到了空的气体污染控制，以加强生态环境保护。

烟雾污染的主要来源包括从各种污染源直接排放到きだよ0/气体中的微粒，如烟雾、灰尘和尘埃；以及空气体中的一些化学活性污染物如汽车尾气、工业生产、日常发电等反应产生的微粒。

pm2.5指数最早出现在2012年全国“两会”报告中，但尚未作为约束性指标写入地方政府工作报告。近年来，我国许多城市长期出现雾霾污染，主要是因为空气体中的细颗粒物浓度超标，造成了环境恶化和人体不适。

今年，地方政府加强了对空燃气质量的控制，一些地方还提出了明确的约束性目标。例如，在北京的政府工作报告中，建议今年的二氧化碳排放量将下降2.5%以上，细颗粒物的年平均浓度将下降5%左右。

此前，环境保护部针对不同城市的具体情况提出了相应的目标。主要空气污染物超过15%的城市将力争在2015年达到标准；超标15%以上、30%以下的城市力争到2020年达标；超标30%以上的城市应制定中长期达标规划，力争到2030年实现全国所有城市空燃气质量二级标准。这一次，几份地方政府工作报告提出，加强对空天然气的控制正好呼应了上述目标。

加快新型城镇化建设，促进城乡一体化发展

城镇化战略已经上升到国家战略高度，新型城镇化建设将成为中国经济发展的新动力。

新型城镇化的实质是实现工业、住宅和生活方式的三个转变。城市化的载体是城镇，但它不仅仅等同于建设城市。

中国过去的城市化可以归结为东部的城市化、大城市的城市化、工业驱动的城市化和就业驱动的城市化。新型城镇化的提出主要是为了解决以往城镇化过程中存在的问题，实现真正的城镇化。

由于新型城镇化强调市民化和以人为本，它使新型城镇化本身整合了目的、手段和过程。其目的是实现城市农民的市民化、城乡一体化和基本公共服务均等化，其手段是新型城市化。地方政府报告还阐述了新型城镇化的发展路径。

着力改善民生，增强安全

经济发展只是手段，最终目的是改善民生，增强社会保障。民生已经成为中国经济发展的出发点和落脚点。改善民生、加强安全已成为2014年地方政府的重要任务之一。

此前，中央经济工作会议的重点是就业、住房保障和生态。笔者认为，民生是新政府的重中之重，维持财政支出结构主要着眼于民生。

地方政府工作报告提出要关注民生，解决民生基本问题，重点关注住房、收入分配、社会保障、医疗改革、就业教育、食品安全等。强调促进收入分配的合理化；加强社会保障体系的覆盖面；妥善解决贫困人口住房问题，加快保障性住房建设和旧城改造；扩大公立医院改革试点，支持民营医疗机构发展；提高农产品质量和食品安全的措施。

淘汰落后产能和过剩产能，促进企业升级改造

淘汰落后产能、解决产能过剩、促进经济转型已成为许多地方政府今年的工作重点。此前，国务院发布了《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》和《关于解决产能严重过剩矛盾的指导意见》，确保“十二五”期间工业行业淘汰落后产能的目标任务提前一年完成。

此外，工业和信息化部、财政部还向国务院提交了2014年工业领域淘汰落后产能和过剩产能的目标计划，今年淘汰落后产能和过剩产能的重点是炼铁、炼钢、焦炭等15个行业。

目前已经进入“十二五”后半期，能否完成环保目标成为衡量“十二五”成败的关键。地方政府的考核指标中也增加了环境指标，这将对促进地方政府淘汰落后产能和产能过剩发挥积极作用。

完善债务管理体系，建立风险预警机制

在中央经济工作会议上，地方债务问题被提到了一个重要的高度，并被列为2014年的重点任务之一。

为解决地方债务问题，会议提出了两项措施:

一是源头监管，将地方政府债务纳入全面预算管理，严格控制政府借贷程序。此前，地方债务审计已经摸清了地方债务的总量和结构，并在此基础上实现了对存量的监控。新债是严格借入的。据估计，一般支出和公共福利支出严禁通过发行债券融资。借款的项目收入和信息披露应严格控制增量负债。

二是明确责任要落实，省市政府要对地方政府债务负责。加强教育和考核，从思想上纠正不正确的绩效取向。通过考核制度改革，实现谁借钱谁负责的机制，抑制地方政府过度融资行为。

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