国务院批转2014年深化经济体制改革重点任务意见

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国务院

2014年4月30日

关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见

发展和改革委员会

2014年是全面贯彻党的十八届三中全会精神的第一年。改革是今年政府工作的首要任务，经济体制改革是全面深化改革的重点。根据《中央全面深化改革领导小组2014年工作要点》和今年《政府工作报告》的部署，现就2014年深化经济体制改革的重点任务提出如下意见。

一是切实增强改革的责任感和紧迫感

做好2014年经济体制改革，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持社会主义市场经济改革方向，按照全面深化改革的总体目标和党中央、国务院的决策部署，全面推进政府工作和经济社会发展各领域、各环节的改革。要牢牢把握推进发展、改善民生的难点，从群众最期待的领域入手，从制约经济社会发展的最突出问题入手，从社会各界能够达成共识的环节入手，优先推出直接影响稳定增长、调整结构、惠及民生的改革措施。

各地区、各部门要充分认识深化经济体制改革的重要性和紧迫性，深刻理解其科学内涵和本质要求，充分发挥经济体制改革的主导作用，充分调动一切积极因素，处理好解放思想与实事求是、全面推进与重点突破、全局与局部、顶层设计与摸着石头过河、大胆稳健与改革、发展与稳定的关系。把握改革的战略重点、优先顺序、主攻方向和推进方式，正确、准确、有序、协调推进改革，力争在重要领域和关键环节取得新突破。

第二，加快政府职能转变

把握简政放权的第一步，进一步完善管放结合的体制机制。今年要重点取消对投资、创业、就业影响较大、对经济社会发展有明显制约的行政审批项目，进一步分散市场，放开企业，扩大惠民。下放的事项要坚决下放，充分发挥地方政府贴近基层、就近管理、为人民服务的优势。深化投资审批制度改革，取消或简化前置审批程序，全面落实企业投资自主权，促进投资和创业便利化。

全面清理非行政许可审批项目。原则上取消对公民、法人或者其他组织的非行政许可审批项目，确有必要且符合《行政许可法》规定的，应当依法履行程序。要加快清理各类变相行政审批，取消的一律取消。

加快建立和完善权力清单制度。行政审批项目应当以清单形式向社会公开。在名单之外，不得进行审批，使政府部门不能擅自进行。加快探索市场准入的负面清单管理方式，逐步使市场主体依法确定负面清单以外的事项，实现“法律不禁止”。全国各地实行工商登记制度改革，实行认购登记制度，从首证到首证，从企业年检制度到年报公示制度，使市场主体不断产生新的活力。

进一步完善宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策工具使用制度化。坚持权责同时下放，发布和监督到位。应该取消的审批项目要真正交给市场和社会，不能厚此薄彼。对于分散审批项目，相关部门、地方政府、基层单位和社会团体应相互配合，抓好管理，有效解决“中间障碍”和“最后一公里”问题。要加强事后监管，建立横向和纵向的监管网络和科学有效的监管机制，严厉打击拐卖、假冒、侵犯知识产权、故意污染环境和违反市场公平竞争原则的行为。建立科学的抽查制度、责任追溯制度、业务异常清单和黑名单制度，重点监控问题企业和非法经营者。

第三，着力推进财税金融价格改革

财税体制改革的目标是建立现代金融体系。要实行全面、规范、公开、透明的预算制度，积极推进预算和决算的公开，建设阳光政府，让人民理解和监督。实行全面预算管理，增加政府基金预算、国有资本经营预算和公共预算的统筹。实施中期财务计划管理，建立跨年度预算平衡机制。

继续扩大营地改革试点范围，促进服务业发展和产业结构优化升级。改革和完善消费税制度，抑制高能耗、高污染产品消费，合理引导高端消费品和高端服务消费，鼓励居民消费基本生活费用。坚持定期纳税，推进煤炭资源税改革和房产税、环保税立法。

抓紧研究调整中央和地方政府的权力和支出责任。科学界定政府与市场的界限，充分考虑公共事务的责任性质和利益范围，合理划分中央与地方政府的权力和支出责任。结合税制改革，明确税收属性，进一步理顺中央与地方的收入分配，保持中央与地方现有财政结构的整体稳定。提高一般性转移支付比重，清理、整合和规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域的专项和地方配套资金。科学设置财政转移支付的因素和权重，使其更加公开透明。

规范政府债务融资体系。开放开放渠道，堵塞暗道，建立以政府债券为主体的地方政府债务融资机制，剥离融资平台公司的政府融资职能。地方政府债务实行限额控制，并纳入预算管理。实行权责发生制政府综合财务报告制度，建立考核问责机制和地方政府信用评级体系。建立健全债务风险预警和应急机制，防范和化解债务风险。

金融体制改革应更好地服务于实体经济和社会事业的发展。加快利率和汇率市场化改革，有序推进人民币资本项目可兑换。进一步完善人民币汇率市场化形成机制，提高市场决定汇率，增强人民币汇率双向浮动的灵活性。有序放宽金融机构市场准入，在加强监管的前提下，允许合格民间资本依法发起设立中小银行等金融机构，引导民间资本参与参股、投资金融机构和融资中介服务机构。根据中小企业，特别是小微企业和“三农”多层次、多样化的融资需求，要重视发展因地制宜、特色鲜明的地方法人银行。推进政策性金融机构改革，完善可持续运行机制。建立存款保险制度，完善金融机构风险处理机制，保护存款人利益。加快发展多层次资本市场，发展和规范债券市场，提高直接融资比重。完善保险定价机制，建立健全农业保险和巨灾保险体系。处理好金融创新与金融监管的关系，促进网络金融健康发展。加快建立统一、全面、共享的金融业综合统计体系，制定金融统计管理条例。通过完善制度、规范秩序、强化监管、坚守底线，可以有效防范系统性和区域性金融风险。

抓住当前价格水平普遍稳定的时间窗口，积极稳妥推进资源性产品和交通运输、电信、医药、医疗服务价格改革，推进能源等重点行业改革和服务业发展。为了进一步降低政府定价项目，那些能够通过市场竞争形成价格的项目应该坚决交给市场。如果自由化的条件暂时不具备，就有必要探索建立一种更符合市场导向、更好地反映供求关系的价格机制。为居民生活供电、供气、供水等。，区分基本需求和非基本需求，不断完善阶梯价格体系，兼顾基本民生和资源要素的节约使用。价格改革应注重综合评估改革对资源配置、价格水平、人民生活和生态环境的影响，处理好推进改革与防止通货膨胀、保护民生和改善环境的关系。

第四，深化国有企业和科技体制改革

深化国有企业改革，深入研究和准确定位国有企业的职能性质，区分提供公益性产品或服务的类型、自然垄断环节和一般竞争性行业，完善国有企业分类评估方法，推进国有经济战略调整，增强国有经济的市场活力和国际竞争力。加强以资本经营为主的国有资产监管，推进国有资本投资运营公司试点。遵循市场经济和技术经济规律，有序推进电信、电力、石油、天然气等行业改革。

加快发展混合所有制经济。推进国有企业股权多元化改革，建立政府与社会资本的合作机制。除少数涉及国家安全的企业和投资运营公司外，其他行业和领域的国有资本可以以持股或参股的形式参与运营。加快清理限制非公有制经济发展的法律、法规、规章和规范性文件，促进非国有资本参与中央企业投资，进入特许经营领域。放开所有竞争领域，包括自然垄断行业的竞争业务，为私人资本展示其才能提供一个舞台。发展混合所有制经济，必须遵守法律，规范经营，有效防止国有资产流失。

加快科技体制改革，要突出以创新支撑和促进产业结构优化，促进产业从价值链低端向中高端跳跃。强化企业在技术创新中的主导地位，鼓励企业设立R&D机构，率先构建产学研合作创新联盟。增加中小企业发展专项资金，支持科技创新。充分发挥市场在科技创新中的导向作用，完善促进科技成果转化和产业化的体制机制。

发挥市场机制在产业结构优化升级中的决定性作用。抓紧清理各项优惠政策，强化环保、安全、能耗、土地使用等标准，通过市场竞争实现优胜劣汰，促进落后产能和过剩产能的退出，推动企业加强管理创新和经营模式创新。完善设备加速折旧等政策，促进企业技术改造。搭建创新平台，促进战略性新兴产业发展。

提高服务业的发展水平，让人们可以选择更多像商品一样的服务。加快发展卫生服务业、养老服务业、节能环保产业、文化创意和设计服务业、现代物流、电子商务、信息消费、物联网和互联网等。依靠改革推进和开放落后机制。

5.深化户籍和土地制度改革

推进以人为本的新型城镇化。围绕解决现有“三个一亿人”，推进户籍制度改革和基本公共服务体系建设。研究提出城市规模标准。根据各类城镇综合承载能力和发展潜力，实施差别化安置政策，建立和完善与居住年限等条件挂钩的基本公共服务供给机制，从各地实际出发，明确基本公共服务覆盖城镇所有常住居民的时间表。

农村土地制度改革试点要按照集体所有制不变、耕地红线不动、农民利益不受损的原则，谨慎稳妥地进行。在授权范围内，有序推进农村集体管理建设用地、农村宅基地和征地制度改革试点。探索农村土地集体所有制的有效实现形式，实行集体所有制，稳定农民承包权，放开土地经营权，引导土地承包经营权有序流转，给予土地承包经营权抵押和担保权，扩大农村土地承包经营权登记范围。

加强城市化管理创新和机制建设。实施国家新型城镇化规划，推进经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等的整合。，开展市县规划改革试点，促进城乡经济社会一体化发展。围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化和可持续的投融资机制、创新行政管理体制、建立城市和行政区划降低行政成本模式，开展新型城镇化和中小城市综合改革试点。

6.以开放促改革

通过深化改革，我们将建立一个新的开放的经济体系，通过扩大开放，我们将推动国内深层次的改革和体制机制创新。在改革开放的相互推动下，促进要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合和产业转型升级，营造符合国际投资贸易规则和境内外企业公平竞争的经营环境，加快培育国际竞争新优势。

坚持利用外资，调整经济结构，转变发展方式。注重引进先进技术、管理经验和高素质人才，充分发挥利用外资的技术溢出效应和综合带动效应。建立统一、公平、透明的投资准入制度，逐步将逐案审批和产业指导目录的外商投资管理模式改革为准入前国民待遇加负面清单管理模式。放宽教育、文化和医疗等服务的市场准入。

建立和完善外商投资和贸易便利化体系。推进外商投资管理方式改革，实行以备案为主、审批为辅的管理方式，缩小审批范围，确立企业和个人在外商投资中的主体地位。完善金融、法律、中介、领事等服务，引导强势企业向海外整合和延伸产业链，支持企业打造自主品牌和国际营销网络，提升全球资源要素配置能力。加强部门间管理协调，加快通关便利化改革，培育出口贸易新优势。协调多双边和区域开放合作，加快内陆边境开放，积极推进自由贸易区建设。

7.推进与改善民生相关的各项体制改革

深化教育、文化、医药卫生、社会保障、住房保障等改革。，建立基本的民生保障服务体系。以农村为重点，以农村社区建设试点工作为重要抓手，统筹推进城乡基层公共资源共建共享和基本公共服务设施建设，建立健全农村公共服务运行维护机制。以提高质量、促进公平、增强活力为目标，围绕资源配置模式、人才培养模式和管理体制，深化教育综合改革。协调城乡义务教育资源配置，促进义务教育均衡发展。提高贫困地区农村学生就读重点大学的比例，推广优质教育资源，让更多农村、边远、贫困和民族地区受益。围绕保基层、强基层、建机制，深入推进医疗改革发展，不断完善覆盖城乡居民的基本医疗卫生体系，为群众提供安全、有效、便捷、廉价的医疗卫生服务。按照增强公平性、适应流动性和确保可持续性的要求，完善社会保障体系。以全民住房为目标，完善住房保障机制，促进房地产市场健康发展。深化文化体制改革，完善文化经济政策，推进基本公共文化服务标准化和均等化。完善从中央到地方到基层的食品药品安全监管体系，建立从生产加工到流通消费全过程的监管机制、社会共治体系和可追溯体系。

完善社会救助体系，覆盖特殊困难人群的底线。加快建设与经济社会发展水平相适应、与其他保障体系相衔接的社会救助体系，使救助体系科学化、规范化、法制化。全面实施临时救助制度，保障暂时和突发困难家庭的基本生活，让那些遭遇意外事故的人得到紧急救助，让那些身患疾病的人有生存的危险，让创新型企业家无后顾之忧。

推进就业创业、收入分配、社会治理等制度改革，促进公平起点、机会均等和社会稳定。优化就业和创业环境，统筹大学生、农民工和城市贫困人口就业。深化收入分配制度改革，努力缩小收入差距，增加低收入人群收入，扩大中等收入人群比重，实现城乡居民收入和经济同步增长。协调推进经济改革和社会改革，创新社会管理体制。通过市场引导和政府购买服务，支持社会组织发展，激发社会组织活力。完善基层民主法治体系，发挥多主体共同治理作用，促进人民安居乐业。

八、加快生态文明体系建设

坚持节约优先、保护优先、自然恢复优先的基本方针，努力推进绿色发展、循环发展和低碳发展，形成节约资源、保护环境的空格局、产业结构、生产方式和生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势。加强主体功能区制度的实施，研究制定国家主体功能区制度的综合政策体系。严格生态空保护体系，建立海陆协调的生态系统保护与恢复、污染防治的区域联动机制。探索编制自然资源资产负债表，加强高自然价值土地的保护，改变自然资源的粗放利用方式。推进跨区域、跨流域生态补偿机制建设，推动形成综合补偿与分类补偿相结合、转移支付、横向补偿和市场交易相补充的生态补偿体系。完善资源有偿使用、环境损害赔偿和环境污染责任保险制度，制定和实施生态文明建设目标体系，完善评价、行为奖惩、责任追究等机制，加强资源环境法制建设，为生态文明建设提供制度保障。

坚持用铁拳和铁律控制污染。深入实施大气污染防治行动计划，加大环境信息披露力度，以雾霾频发的特大城市和地区为重点，以细颗粒物和可吸入颗粒物控制为突破口，抓住产业结构、能效、废气排放和扬尘控制等关键环节，完善政府、企业和公众参与的新型污染控制机制。推进环境污染的第三方治理。继续开展排污权有偿使用和交易试点。

推进工业、建筑、交通、公共机构等重点领域和单位节能减排，加快配套政策措施的制定和完善。研究中国碳排放总量控制和分解的实施机制，研究制定中国碳排放交易管理办法。推进能源生产和消费方式转变，控制能源消费总量，建立健全碳强度减排和节能减排目标责任制和评价体系。引入更严格的节水管理措施和相关标准。

9.确保职责的履行和任务的完成

注重改革的系统性、整体性和协同性，强化改革的组织领导和工作责任。各地区、各部门要按照党中央、国务院的统一部署，完善改革机构，壮大改革力量，完善推进机制。各任务牵头部门要全面负责任务的落实，立足大局制定改革方案，扩大征求意见的参与，有效防止“部门化”倾向。参与部门应各司其职，密切配合。对带头或参与改革任务的，各部门要明确具体的责任领导、责任单位和责任人，以此来把握铁石心肠，落实改革任务。

提高改革决策的科学民主水平。坚持以人为本，从人民利益出发规划和推进改革。制定改革方案，要认真调查研究，集中民智，反映民意。充分发挥专家、学者和智库的决策咨询作用，重视各种改革试点和实验的示范和带动作用。坚持改革创新与依法行政的辩证统一，协调推进体制改革和法制建设。

坚持分类有序推进改革。加快推进已达成共识、具备良好基础条件的改革。对于方向明确但实施条件尚不成熟的改革事项，要抓紧研究制定方案，适时启动。对于利益复杂、意见分歧较大的改革事项，应选择部分地区和行业进行试点。对于需要较长时间才能完成的改革任务，要统筹规划，有序推进，不懈努力。

加强改革宣传和舆论引导。对于即将出台的重大改革方案或政策，要充分解读、释疑释疑，正确引导社会预期，消除模糊理解和片面理解，避免不必要的炒作，最大限度地凝聚各方共识。要及时发布改革信息，回答改革问题，宣传改革经验，回应社会关注，为改革创造良好的社会环境。

加强绩效考核和监督检查。充分发挥经济体制改革协调机制的作用，加强改革工作的绩效考核，做好对重点工作的监督和督导。对于已经出台的改革方案，要加强跟踪落实，善于发现新出现的、倾向性的和潜在的问题，及时纠正偏差，完善政策。重大情况和重要问题应当及时向国务院报告。

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