依法构建流域污染防治区域联动

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●构建流域污染防治区域联动体系，旨在平衡上下游利益，协调上下游行为和行动，防止重大污染事故发生，填补受害者或支付利益，以最有效的手段和最低的成本实现流域生态环境保护。

●我国一些地方开始探索流域污染防治区域联动体系，创新区域联动机制。建立国家级流域污染防治区域联动体系势在必行。

中国流域的水环境保护至关重要。

目前，重点流域总人口约为7.75亿，占全国的56.5%，其中城市人口约为3.45亿。面积大约是3。0 . 88亿平方公里，占全国的32 .2%。流域内水体的流动是跨区域甚至跨国的，而水污染防治的地域行政监督是区域性的。如果没有统一的权利和义务、平衡的责任机制和互动的合作体系，忽视对水体的全流域和区域管理，就会出现权利和义务失衡和不公平的结果，如上游排污、下游痛苦、上游受益和下游幸福，从而危及流域社会的稳定。

在法治和生态文明建设的时代，为了长期保护流域水环境，促进环境公平，应建立流域污染防治的区域联动体系、系统和机制。从法律上讲，上游侵权与下游受害之间的利益平衡、上游贡献与下游收益之间的利益平衡以及上游行为与下游行为之间的关联决定了上游和下游必须合作控制污染和改善生态。

国际经验表明，在有效组织和管理的权威下，建立流域污染防治的联动体系、系统和机制是有效的，因为共同的行为责任、共同的利益需求、最小的成本和最大的生态效益。

国家法律中关于流域水污染联合防治的规定

2008年修订的《水污染防治法》对流域水污染联合防治的体系、制度和机制做出了原则性规定。例如，第5条规定了水环境保护的目标责任制和评估制度；第七条规定:“国家通过财政转移支付，建立和完善饮用水水源保护区和江河、湖泊、水库上游地区水环境生态保护补偿机制。”第8条规定了水环境监督制度，包括流域水环境；第12条规定制定省级水环境质量标准；第十五条规定了流域和行政区域水污染防治规划；第26条规定了流域水环境监测的制度和机制；第二十八条规定了跨行政区域解决水污染纠纷的制度和机制；第56条为水资源保护提供了跨行政部门的协商和裁决机制。

此外，《水法》规定了流域水环境容量的确定，2007年《应急反应法》规定了水污染事件的跨区域应急预防和控制。

2012年，环境保护部、国家发改委等四部委联合发布了《重点流域水污染防治规划(2011-2015)》。规划提出了流域污染防治、流域协商、跨行政区水质评价、区域水污染机制治理、流域产业结构调整、流域农业和水产养殖规划等区域联动体系和机制，要求途经流域的省级政府探索省际环境保护合作框架，建立定期协商制度和协同应急机制，形成污染控制协同效应；积极推进跨境河流水污染突发事件双边协调机制和应急能力建设。

一些地方开始探索流域污染防治的区域联动体系

由于法律和国家规划的高度综合性，上述规定和部署原则不系统，难以为现实复杂的流域水环境监管提供可操作的制度和机制。为此，一些地方在法律和国家规划的指导下，探索建立了流域污染防治协调区域联动体系，创新了区域联动机制。

例如，为进一步加强淮河和巢湖流域水污染防治，有效改善水环境质量，安徽省政府发布了《重点流域水污染防治规划实施意见(2011-2015)》，要求加强环境监管和执法能力，完善环境风险防范体系，建立流域上下游应急联动体系和机制。

2014年1月通过的《湖北省水污染防治条例》也对流域污染防治的联动体系、体系和机制进行了重大创新。例如，第13条规定了区域生态补偿:“省人民政府应当根据主要功能区的规划和生态保护目标以及区域间经济社会发展水平，建立和完善饮用水水源保护区、江河湖泊水库上游地区及相关重点生态功能区的水环境生态补偿机制， 第二十三条根据产业布局和规划:“县级以上人民政府应当根据水污染防治规划和区域环境承载力，依法划定畜禽养殖禁止区和限制区，并向社会公布。 "

2013年4月，广西壮族自治区环境保护厅和广东省环境保护厅共同签署了《两省跨境河流水污染联合防治合作框架协议》，建立了珠江流域上下游水环境联合防治、跨行政区域水质达标管理、跨省污染事故应急协调处理等合作机制。该协议特别强调跨境环境污染纠纷处理的沟通与协调。例如，双方同意，当发生跨省环境信访、污染纠纷或因环境问题引发的群体性事件时，双方应及时组织调查处理工作，互通信息。

2013年10月，福建省晋江市南安市签署了跨境流域水污染联合防治协议。此外，江苏等省已试点实施排污权有偿使用和生态补偿等环境政策，河南省焦作市也制定了流域水环境质量行政区域评价和补偿规定。

建立国家级流域污染防治区域联动体系

每个流域的地理、地貌和社会经济条件不同，每个地方的人文环境也不同，因此地方试点项目具有地方特色。要在中国开展试点，不仅要找出不同地方成功试点的共性，还要找出不同地方试点的特色，为制定国家流域污染联合防治指导文件提供参考。

为实现我国流域污染防治区域联动的要求，有必要探索我国流域污染联合防治体系、体系和机制的实际不足和实际需求，系统分析我国立法和规划中的不足，总结和梳理地方创新措施，借鉴国外相关经验，构建国家层面的流域污染防治区域联动体系、体系和机制。

构建流域污染防治区域联动体系、体系和机制的目的是平衡上下游利益，协调上下游行为和行动，防止重大污染事故的发生，弥补已遭受或已支付的利益，以最有效的手段和最低的成本实现流域生态环境保护。

国家层面联动体系、制度和机制的建立具有普遍适用的特点。既要着眼宏观和长远，又要立足基础和基层，以确保流域水环境安全为目标，以流域-控制区-控制单元三级区划体系为框架，以限制水功能区污染红线为基础，以污染物减排总量为出发点，以规划项目为依托，以政策措施为保障，综合运用工程、技术和生态方法。建立统一规划、标准化、协调、责任、监测、监管、应急和服务的流域污染防治区域联动体系，实施重点流域水污染综合防治战略，努力恢复江河湖泊的生机和活力，促进流域经济社会可持续发展。

构建以八个统一为内容的流域污染防治区域联动体系

在统一规划方面，以国家《重点流域水污染防治规划(2011-2015)》为指导，在上级人民政府的协调下，制定各省、市、县级流域的污染防治规划；小流域污染防治规划应与中等流域污染防治规划相协调，大流域污染防治规划应相协调。如有可能，国家应发布水污染防治行动计划，流域人民政府应联合发布相应的行动计划。

在统一规范方面，在共同的上级人民政府的主持下，在流域内建立统一的水环境质量评价和治理验收标准、水环境监测标准和水环境保护信息平台；在《水污染防治法》、《物权法》、《侵权责任法》的框架下，制定本行政区域内流域水污染防治联动的规范性文件，明确联动的目的、原则、制度、制度和责任；统一市场准入条件，统一规定落后设备和工艺淘汰标准和程序；建立统一的上下游水污染补偿标准和上下游水环境改善补偿标准；建立补偿和财政转移支付的方法和程序。

统一协调方面，成立流域水污染防治领导小组，由上级人民政府领导，各行政区域负责人参加。领导小组下设若干工作组，应制定领导小组议事规则和各工作组的标准规则。在上级共同人民政府的主持下，各行政区域签署了流域水环境保护责任书和流域协调管理合作责任书，使协调机构成为真正的责任机构和行动机构；建立统一的流域水污染物排放交易和污染责任保险制度，统一协调各行政区域的产业结构和布局，形成环境友好型产业结构和布局。地区争端应通过协调机制或上级人民政府解决。

在统一责任方面，在省人民政府的领导下，计算流域环境容量，分配各行政区域和行业的水污染排放总量；跨界断面水环境质量超标的，上游应当按照统一标准支付污染损害赔偿；水环境质量明显改善的，下游应当按照统一标准支付生态效益补偿费；在发生跨区域水污染事故时，要充分发挥其他行政区域的监管作用，建立区域监管问责机制，真正落实区域联动责任。

在统一监测方面，按照统一的监测要求、监测方法和监测标准，在共同的省级人民政府领导下，建立统一的流域水环境监测网络；网络数据应在上级环境保护监督部门的监督下共享和实时；监测数据应当向社会公布，流域水环境质量公报应当统一编制；发生事故紧急情况时，应按规定提交预警信息。

在统一监管方面，各行政区域应在牵头机构的协调下，建立规划、环保、城建、水利、工业和信息等部门的流域管理联席会议制度和联合执法制度；各行政区要按照统一要求，建立相互衔接的机构责任制；在上级人民政府的共同组织下，各行政区域应建立统一的联动执法核查机制、统一的跨境环境污染纠纷处理沟通协调机制、统一的信访调查处理程序和联合调查机制；针对存在的问题和获取的信息，建立统一的信息披露和发布机制；对发现的违法现象，要依法公开透明地处理，在全流域形成严格执法的氛围。必要时，可以邀请媒体、社会组织和公民以观察员身份参加会议和相关活动，发挥社会监督作用。

此外，在统一应急响应方面，应建立和完善流域和区域水污染联动统一预警机制、联合应急演练机制、联合应急响应机制和环境修复机制。

在统一服务方面，开展水环境保护宣传教育，为社会提供水环境保护知识咨询服务。

(作者:国务院发展研究中心)

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