农村两权抵押融资引金融活水 金融机构忧坏账风险

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农村金融体系和农村土地产权制度的一项重要改革创新——以农民土地承包经营权和农民住房产权等“两权”为抵押，最终迎来了金融机构贷款的顶层设计。近日，国务院正式发布《国务院关于试行农村土地承包经营权和农民住房产权抵押贷款的指导意见》(以下简称《意见》)，要求试点地区稳定有序开展“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金和资产，增加中长期和大规模农业生产的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验。

破冰农舍可以抵押，但试点范围有限

长期以来，农村宅基地和农民的房产不允许抵押或担保。十八届三中全会提出要改革和完善农村宅基地制度，审慎稳妥地推进农民住房产权抵押、担保和转让工作。《意见》的发表，意味着这一改革正式进入“破冰期”。

事实上，在过去的一两年里，我国的金融机构纷纷尝试开展农民住房产权抵押贷款的新业务。但是，由于这项工作可能会对农民的基本住房权利产生影响，并且涉及到宅基地改革这一敏感话题，而且现有的法律仍然有一些限制，这些初步的实验非常谨慎，并没有产生太大的影响。

《意见》提出“两权”抵押贷款试点地区应具备以下条件:一是农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民房屋所有权确认登记发证率高，农村产权转让交易市场健全。交易行为公开规范，具有良好的基础和支持条件；二是农民土地流转意愿强，农业适度规模经营势头良好，具有规模经济性；三是农村信贷环境良好，配套政策相对完善。

根据上述要求，原则上农民住房产权抵押贷款试点只能在国土资源部牵头的宅基地制度改革试点地区进行。

在接受记者采访时，许多专家表示，这一要求延续了政府对宅基地制度改革的谨慎态度，试点范围将相当有限，全国只有十几个地区符合《意见》的要求。据了解，今年初，国家部署33个地区进行了三项试点改革，包括农村土地征用、集体建设用地入市和宅基地制度。由于宅基地制度改革需要封闭运行，目前还没有试点公布相关改革方案，各试点地区对当地改革工作的进展守口如瓶。因此，目前市场上还没有关于哪些地区将开展农民住房产权抵押贷款试点的消息。

急于经营经营权的抵押贷款业务已经遍地开花

与农村住房抵押贷款业务的谨慎不同，地方政府和金融机构对农民土地承包经营权抵押贷款的热情很高。到目前为止，北京、四川、湖南等地的金融机构已经开始开展抵押贷款业务，包括农业银行、中国邮政储蓄银行和地方城市商业银行。据不完全统计，目前中国有20多个省份正在进行试点，总体上呈现出趋紧的趋势。

据专家分析，这是因为土地承包经营权抵押是引导农村土地经营权有序流转的重要内容，也符合国家近期出台的关于发展多种形式适度规模经营促进农业发展方式转变的文件精神。根据要求，今后农村土地承包经营权抵押贷款试点项目将主要在农村土地经营权流转良好的地区进行，如农村改革试点地区和现代农业示范区，因此试点项目的范围要远远大于农村住房抵押贷款项目。

早在2014年初，四川省成都市就完成了第一笔农村土地经营权抵押贷款。成都市温江区农业发展局副局长武文斌表示，过去有一种做法，就是用种在土地上的秧苗作为抵押，向银行放贷。经营权抵押实施后，农业经营者只需提供转让合同、营业执照、农村土地管理证等证明，贷款可以快速发放，不受农作物市场价格的影响。中国农业银行政策与业务创新部副总经理王贤利在接受《经济信息日报》采访时表示，这项创新有着真正的市场需求。他说:“对于国有银行来说，农业产业化龙头企业很多，抵押品不足，但对信贷资金的需求很大，农地承包经营权抵押可以作为一种有效的融资补充。”

值得一提的是，《意见》明确指出，试点地区将有机会突破现有的法律限制。此前，《经济参考报》记者走访了几个试点地区，发现《物权法》和《担保法》明确规定农村土地使用权不得用于抵押担保，这让金融机构有所顾忌。《意见》明确指出，试点工作涉及突破《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律规定，国务院应按照程序提请全国人民代表大会常务委员会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律规定。

如何处置风险抵押品是关键

在接受记者采访时，金融机构的几位负责人承认，在涉水农村“两权”抵押领域，除了法律限制外，坏账风险是金融机构最大的担忧。尽管许多金融机构对这一新业务非常贪婪，但它们不愿干预。

事实上，坏账风险是在之前的试点项目中爆发的。据知情人士透露，山东某地方的一位农民将全村的土地经营权全部转让，之后发现200多万元的按揭贷款无法获得，他选择了“出走”，导致银行和农民无法收回土地。这不是一个案例。武汉也处理过几起此类案件，涉及龙头企业、专业合作社和其他贷款实体，有些甚至上了法庭。

在风险保护方面，《意见》建议，在借款人未能履行到期债务或需要在双方约定的情况下实现抵押权时，在保证农民承包权和基本住房权的前提下，允许金融机构依法以多种方式处置抵押物。完善抵押物处置措施，确保借款人未能履行到期债务或发生当事人约定的情形时，贷款银行能够顺利实现抵押权。农民的住房产权(包括宅基地使用权)应与商品房区别对待。探索农民住房产权抵押担保中实现宅基地权益的方式方法，保护抵押权人的合法权益。原则上，受让人应当将农民住房产权抵押的抵押财产的处置限制在有关法律法规和国务院规定的范围内。

据记者采访的众多专家分析，抵押物的处置是“两权”抵押改革成败的关键，《意见》要求兼顾农民的承包权和基本住房权，以及金融机构对抵押物的合法处置权，这需要各试点地区在实践中进行大量的创新和探索。记者了解到，为了防范金融风险和农民土地流失风险，各地探索了许多创新做法。例如，重庆、吉林、湖北等省市设立了农村产权抵押融资风险补偿基金，由借款人、金融机构和地方政府共同承担。

关于试点的规范操作，《意见》进一步建议，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会会同有关单位出台《农村承包土地经营权抵押贷款试点管理办法》和《农民住房产权抵押贷款试点管理办法》，并建立相应的信贷管理制度，制定实施细则。