道路PPP项目冷热不均央企不惧条件严苛

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杜涛

一方面是中央企业的参与，这是蓬勃发展，而另一方面是资本旁观者，这已通过了两次竞标。

自2014年开始流行的Ppp(政府与社会资本合作)项目，从未像今年这样忽冷忽热。在ppp专业人士的眼中，热的转换与项目本身的盈利能力密切相关。

“2014年，公私伙伴关系项目主要是环境保护。到2015年，它已经主要基于市政基础设施。这一次，有两天的冰天雪地，这就是市政道路工程。”一位长期研究购买力平价的专家告诉《经济观察报》，后者的回报率较低，甚至类似于纯公益项目，这自然对私营企业和外资没有吸引力。在这些领域，中央企业的进入是合理的。

他提到的中央企业进入指的是安徽省黄石市一条高速公路的ppp项目。这条从黄山新高铁站到市区的市政道路，从咨询机构到项目最终签约，只用了三个月的时间，就在今年年中开工建设。这也是中国铁路集团运营的第一个公私合作项目。具体承包商是中国铁路第四局。

2015年11月底，中铁四局安徽投资公司总经理吴新荣在接受《经济观察报》采访时表示，黄山市道路实现了整个产业链的开放，即从勘探设计、投融资、建设运营，由中铁四局负责。“中铁四局今年的ppp投资为40亿，预计明年将达到300亿左右”。

ppp项目已经循环了两次，也是安徽省的一条市政道路。据一位当地投资者称，这条倒霉的道路在项目招标前甚至没有与参与ppp招标的社会资本进行谈判，条件太苛刻，对方无法接受，这是招标的一个重要原因。

那么，市政道路ppp项目投标的正确“姿态”是什么？

这条由中铁四局投资的高速公路早在2013年就开始运营。

安徽省黄山市建设委员会副主任唐在接受《经济观察报》采访时表示，黄山高铁站建成后，虽然缺少一条通往市区的高速公路，但资金紧张，尤其是建设成本和前期费用过高。正是ppp模式推动了这条道路的建设。“首先是钱的问题。道路过去依赖银行贷款，但现在土地不能出售，政府缺乏偿还贷款的资金。当黄山市的经济形势好的时候，每年大约可以卖出20亿元的土地。今年，有一块还没卖出去，今年市里要偿还的债务已经超过了90亿。”唐克会说。

因此，黄山市选择ppp模式非常重要，这也是第一个市政道路ppp项目。

最终结果是道路ppp项目总投资约为9.17亿元。2015年初，黄山市政府授权当地市政工程管理处作为项目实施机构，通过公开招标选择社会资本投资者。

据当地政府消息，黄山路招标注册的社会资本有10家，其中5家是经过资格审查后选定的，主要是大型央企，如中国建设、中国铁路工程、中国铁路建设和中国铁路第四局。唐克表示，在资格预审阶段，考试主要集中在专业技术管理能力、财务能力、业绩和声誉方面，然后采用综合评分法，最终确定中铁四局是社会资本投资者。

项目特许经营期为8年，其中建设期1年，合作经营期7年。特许经营期满后，该项目将移交给黄山市。黄山市政府授权黄山市投资有限公司作为投资方，与中铁四局共同组建ppp项目公司，即黄山铁城投资有限公司，并引入信托基金实现ppp项目公司增资扩股。

股权安排方面，整个项目公司持有黄山市20%的股份，主要负责项目审批、征地拆迁等前期工作；中铁四局和信托基金持有80%的股份，主要负责项目建设和建设管理。其中，政府授权黄山市投资20%后，未来政府购买服务的成本将不仅包括投资金额，还包括维护成本和超过1亿元的维护成本，采用平均资本法。

2015年7月7日，黄山市道路ppp项目正式签约，四周后，特殊目的公司(spv)成立。

一位参与项目实施的ppp中介表示，黄山项目之所以进展迅速，是因为它不仅充分考虑了政府出资者的利益，还从合作的可能性角度考虑了社会资本的需求，使两者能够达成有效的联系。“此外，在充分竞争的前提下，加快项目落地速度，满足中央部委推进ppp的要求，也是项目顺利实施的平衡点。”

吴新荣告诉《经济观察报》，黄山市道路是中国铁路集团的第一个公私合作项目。虽然接近10亿元的规模并不大，但由于ppp项目涉及发改委、建委、财政、审计、环保、规划、土地和城市投资等十几个市级部门，企业需要考虑的情况特别复杂，要了解情况，决定是否投资。因此，在他看来，这个项目可以做成一个标准，便于在中铁集团内部推广和复制。

但显然，并不是所有的市政道路公私合作项目都一帆风顺。安徽省的另一个市政道路项目已经遭遇了几次投标。

一位参与该项目的投资者告诉《经济观察报》，当时政府作为出资方，对社会资本方面提出了很多要求，如融资率、合作时间、建设范围、股权比例等，并要求对方提供巨额保证金。

“但当时，几十家公司参加了这个项目的推广会议。政府没有说明这些条件和要求，也不认为招标会有问题，因此没有与社会资本进一步沟通。”结果，社会资本没有认识到这些苛刻的条件，导致两次连续投标。

为了防止第三次投标继续进行，据上述人士称，当地主要领导利用私人关系找了一家设计院做“信托”，并提供了更有利的条件，从而通过迂回的方式解决了这一迫切需要。

复业后，上述投资者认为，无论是政府的中介顾问还是社会资本，争取ppp合作服务提供商的利益都不一定是正确的。最终目标是促进这种单一的合作。如果你违反这个前提，无休止地为自己的服务提供商争取利益，就不可避免地会损害对方的利益。合作不成功是不可避免的。“我们必须在政府和社会资本方之间找到平衡”。

北京大悦咨询有限公司总经理金永祥表示，目前，更多的央企参与ppp项目是合理的，因为很多ppp项目的回报都很低，尤其是市政道路这种纯粹的公益性项目。

他表示，民营企业和外资往往要求更高的回报，目前，民营资本很难解决与政府的信任关系。事后双方违约的事情屡见不鲜。“比如，以前东部某省的一个供热ppp项目，在社会资本进入后，因为原材料价格上涨而跑了，政府只能回去接管这个项目。”